Vlada je julija letos sprožila postopek umeščanja JEK2 v prostor, ki je zadnji korak pred izdajo gradbenega dovoljenja. Na videz gre za običajni upravni postopek. A v resnici ta preuranjena odločitev vlade predstavlja prelom z ustavnimi in zakonskimi temelji države. Čeprav hierarhija pravnega reda v energetski politiki kot prvi korak zahteva pripravo in sprejetje optimalnega energetskega scenarija v zakonodajnem postopku, ki temelji na celoviti presoji vplivov na okolje ter pomeni razglasitev državnega in javnega interesa, pa sta vlada in državni zbor ta korak nezakonito preskočila in se brez posvetovanja z javnostjo že de facto odločila za prevladujoč jedrski scenarij z napovedjo gradnje največjega in najdražjega infrastrukturnega projekta v zgodovini države – JEK2.
Projekt JEK2, katerega skupni stroški bi po neodvisnih strokovnih ocenah presegli 20 milijard evrov, kar predstavlja eno tretjino bruto domačega proizvoda (BDP), je postal lakmusov papir delovanja pravne države. Namesto da bi bilo vodenje velikih infrastrukturnih projektov primer preglednosti in spoštovanja pravnega reda, je projekt JEK2 postal ogledalo sistemskih kršitev in samovolje izvršne oblasti, ki v imenu "velikopotezne energetske prihodnosti" spodkopava pravni red.
Prostorsko umeščanje brez pravne podlage
Slovenski pravni red je jasen: državni prostorski načrti so izvedbeni akti, ki se lahko pripravijo šele po sprejetju strateškega ali zakonskega dokumenta v državnem zboru, s katerim se določi in razglasi državni in javni interes – torej, kaj država hoče, zakaj to hoče in na kateri pravni, okoljski, ekonomski in družbeni podlagi. Toda za projekt JEK2 tak dokument ne obstaja. Nacionalni energetski in podnebni načrt (NEPN 2024) ne zajema nobene dokončne odločitve o jedrski prihodnosti Slovenije, temveč navaja zgolj več možnih poti in scenarijev. Kljub temu pa je vlada že začela postopke umeščanja JEK2 v prostor brez predhodne zakonodajne odločitve v državnem zboru, torej brez razglasitve državnega in javnega interesa. S tem si je izvršilna oblast nezakonito prilastila pristojnost zakonodajalca. Namesto da bi počakala na zakonsko odločitev DZ o optimalnem energetskem scenariju, je vlada v nasprotju z zakonodajo državni in javni interes za JEK2 določila in razglasila kar sama. To pa pomeni izigravanje hierarhije pravnega reda ter poskus retroaktivne legalizacije postopkov.
Da bi prikrila odsotnost pravne podlage za začetek umeščanja JEK2 v prostor, se vlada sklicuje na dokumente, ki niso zavezujoči strateški ali zakonski akti in zato ne morejo predstavljati pravne podlage za pripravo državnega prostorskega načrta. Med njimi so: Resolucija o dolgoročni podnebni strategiji Slovenije do leta 2050 (ReDPS50), Resolucija o strategiji prostorskega razvoja Slovenije 2050 (ReSPR50), Resolucija o dolgoročni miroljubni rabi jedrske energije v Sloveniji (ReDMRJE) in druge. Te resolucije so v hierarhiji pravnega reda na najnižji stopnji, saj so zgolj programske in usmeritvene narave, brez neposrednih pravnih učinkov in brez zakonske moči. Njihov namen je okvirno usmerjanje sektorskih politik, ne pa določanje državnega in javnega interesa. Enako velja za Odlok o strategiji upravljanja naložb države, ki ga je marca letos v novelirani različici sprejel državni zbor. Odlok izrecno navaja, da je projekt JEK2 treba "čim prej dokončno in ustrezno umestiti v strateške dokumente in zakonodajo«, kar pomeni, da ob njegovem sprejetju pravna podlaga za projekt JEK2 ni obstajala. Pravno ta dikcija pomeni, da želi vlada projekt JEK2 vključiti v zakonodajni akt post festum kot dokončni in nepreklicni cilj, torej kot politični imperativ. Čeprav odlok decidirano ugotavlja odsotnost pravne podlage za JEK2, ga vlada kljub temu navaja kot pravno podlago, kar je v popolnem nasprotju s pravnim redom. Takšno namerno in napačno tolmačenje programskih in usmeritvenih dokumentov ustvarja zgolj videz "naravne zakonitosti" – formalno kuliso brez vsebinske in pravne teže. Zaskrbljujoče je, da ne gre za tehnično napako vlade, temveč za zavestno izigravanje hierarhije pravnega reda.
Obrat logike in okoljska presoja, ki to ni
Če bi sedanji postopek umeščanja JEK2 v prostor preslikali v vsakdanje življenje, bi ga lahko primerjali z arhitektom, ki že riše načrte za hišo, medtem ko investitor še vedno razmišlja, ali bi zemljišče sploh kupil. Najprej se torej projekt umesti v prostor, šele nato se razpravlja o tem, ali je gradnja smiselna in potrebna ter okoljsko, ekonomsko in družbeno izvedljiva ter sprejemljiva. Takšno ravnanje ni le nezakonito – je nevarno za pravno državo. Postavlja precedens, po katerem bi lahko vsaka prihodnja vlada samovoljno in nezakonito sprožila postopke prostorskega umeščanja ter zajetno analitično in finančno pripravo za katerikoli projekt – brez razglasitve državnega interesa in brez izvedene celovite presoje vplivov na okolje. To ni več izvrševanje pristojnosti vlade znotraj zakona, temveč vladanje namesto zakona.
Vlada, državni zbor ter energetski sektor se po fiasku TEŠ6 niso prav ničesar naučili
Jedro pravne in okoljske neskladnosti projekta JEK2 je odsotnost celovite presoje vplivov na okolje (CPVO) za optimalni energetski scenarij, v katerem bi bil JEK2 le ena od možnosti - če bi seveda prestal test okoljske, ekonomske in družbene sprejemljivosti. Vlada napoveduje izvedbo te celovite presoje šele hkrati s pripravo državnega prostorskega načrta za JEK2 - torej naknadno, ko je vlada odločitev o projektu dejansko že sprejela. Po slovenski in evropski zakonodaji pa mora biti celovita presoja izvedena v fazi priprave optimalnega energetskega scenarija, saj njena funkcija ni potrjevanje že "izbrane" možnosti, ampak primerjava različnih možnosti in scenarijev, kot so: jedrski, obnovljivi viri energije, kombinirani, shranjevanje energije ali uvoz. Če se celovita presoja opravi šele naknadno, ko je vlada odločitev za JEK2 že sprejela, postane ta postopek formalnost, ki je namenjen zgolj post festum legitimiranju politične odločitve. Takšna praksa bi v temeljih kršila načelo previdnosti, zakon o varstvu okolja (ZVO-2) ter ustavno pravico do zdravega življenjskega okolja. Obenem pa bi bilo izničeno tudi načelo in pravica zgodnje vključitve javnosti za pripravo optimalnega energetskega scenarija, kot to določa Aarhuška konvencija. Postopek umeščanja JEK2 v prostor, kot ga je zastavila vlada, danes poziva javnost in ji omogoča, da razpravlja zgolj o prostorsko-tehničnih parametrih - torej ali naj bi bil predvideni jedrski reaktor v Krškem postavljen »nekaj metrov levo ali desno« -, ne pa o tem, ali naj bi sploh bil del optimalnega energetskega scenarija.
Denar, ki utrjuje nezakonitost
Po javnih podatkih državne družbe Gen energija je bilo od leta 2006 do konca 2024 za analize in študije za projekt JEK2 porabljenih že okrog 48 milijonov evrov javnega denarja brez zakonske podlage. Do leta 2028 naj bi sledila še dodatna poraba javnih sredstev brez zakonske podlage v višini 75 do 125 milijonov evrov. Ta poraba ni le etično sporna, temveč pravno nična – saj se denar vlaga v projekt, ki pravno sploh ne obstaja v zakonskem dokumentu. S tem nastaja tako imenovani učinek zaklepanja (lock-in), znan iz primera projekta šoštanjske TEŠ6. Namreč, ko vlada že vloži nekaj deset milijonov evrov javnih sredstev v študije in raziskave, kot je to storila za projekt JEK2, potem pričakuje, da se bo projekt tudi dokončno uresničil, četudi mora pri tem izigrati določila ustave in zakonodaje in ne glede na to, kaj pokažejo strokovne analize. Takšen zgolj politično izbran projekt, ki je »finančno zabetoniran« z zajetnimi milijoni javnih sredstev, tako rekoč postaja prevelik, da bi sploh še lahko propadel (to-big-to-fail). To je učbeniški primer razkroja pravne države in jasen dokaz, da se vlada, državni zbor ter energetski sektor po fiasku TEŠ6 niso prav ničesar naučili. Namesto gospodarne uporabe ogromnih javnih sredstev smo priča finančnemu izsiljevanju prihodnosti.
Popravnega izpita ni
Po odpovedanem referendumu o JEK2 v letu 2024 so predstavniki vladajoče koalicije napovedali poseben zakon o JEK2, ki naj bi naknadno "saniral" nezakonitost postopka projekta JEK2. Toda takšen zakon bi pomenil zgolj poskus retroaktivne legalizacije protipravnega ravnanja, kar je po ustavi nedopustno, saj bi pomenilo zlorabo zakonodajnega postopka v politične namene. Ustava prepoveduje retroaktivno veljavnost zakonov in določa, da morajo upravni organi delovati izključno na podlagi ustave in zakona. Morebitni »specialni« zakon o JEK2 bi zato bil sam po sebi protiustaven, saj bi pomenil poskus legalizacije že izvršenih nezakonitih dejanj. To bi pomenilo zlorabo prava (ali inverzno legalizacijo), kar pomeni, da bi de facto stanje (začetek priprave prostorskega načrta) narekovalo de jure strateško odločitev. Pravna stroka in ustavnosodna praksa jasno poudarjata, da sistemske nezakonitosti, ki povzroči protiustavne učinke, ni mogoče sanirati naknadno. Tak zakon bi bil le nova kršitev, ne pa popravek ali sanacija nezakonitega vodenja projekta JEK2.
Edina zakonita pot je takojšnja razveljavitev postopka prostorskega umeščanja JEK2, zamrznitev celotnega projekta ter ustavitev nezakonite porabe javnih in proračunskih sredstev, vključno s sredstvi državne družbe Gen energija za vse korake, analize in študije. Rešitev je preprosta, čeprav politično zahtevna. Najprej mora vlada pripraviti optimalen dolgoročen energetski scenarij (na osnovi analiz in študij vseh možnih scenarijev), ki mora upoštevati visoke okoljske, gospodarske, ekonomske ter družbene kriterije. Za optimalen scenarij potrebujemo celovito presojo vplivov na okolje. V javno razpravo za pripravo energetskih scenarijev in celovite presoje pa mora v najbolj zgodnji fazi biti vključena tudi javnost. Sledi zakonska potrditev optimalnega scenarija v državnem zboru in s tem določitev državnega in javnega interesa. In šele nato se lahko začne prostorsko umeščanje posameznih prioritetnih energetskih projektov. To ni birokratska zahteva, to je osnovno pravilo pravne države, ki temelji na načelu hierarhije pravnega reda.
Za zaščito javnega interesa in preprečitev nadaljnjega poglabljanja škodljivih praks, ki pomenijo obid (izigravanje) zakonodaje, morata vlada in državni zbor projekt JEK2 takoj postaviti v zakonski in ustavni okvir. Če se škodljiva praksa ne ustavi, ne bo več pomembno, ali gre za jedrsko elektrarno, avtocesto, železnico ali rudnik. Vsaka prihodnja vlada bo lahko rekla: "strateški dokument še pride", medtem pa bo že risala zemljevide, svoje politične projekte umeščala v prostor, sprejemala sklepe in podpisovala pogodbe. In prav zato primer projekta JEK2 ni zgolj tehnično-energetsko vprašanje, temveč je predvsem test ustavnosti in zakonitosti delovanja ter preživetja pravne države. To je postavitev prioritetne razvojne teme v okvir pravne države. Če jo izgubimo pri JEK2, je jutri ne bomo imeli nikjer več.
Sistemska kršitev pravnega reda
Postopek umeščanja JEK2 v prostor predstavlja sistemsko kršitev pravnega reda, saj vlada z njim formalno potrjuje začetek postopka implementacije strateškega projekta, ne da bi bili izpolnjeni obvezni ustavni, zakonodajni, proceduralni in strateški predpogoji. Takšno ravnanje, ki pomeni inverzijo procesov v smislu - najprej odločitev in potem analiza -, je v neposrednem nasprotju z načelom pravne države. Slovenski pravni red temelji na načelu hierarhije pravnega reda: na vrhu je ustava kot najvišji pravni akt; sledi ji zakonska raven; nato se zvrsti podzakonska oziroma izvedbena raven (vladne uredbe in državni prostorski načrti); na dnu pa je programsko-deklarativna raven, kamor sodijo resolucije in odloki. Načelo zakonitosti zahteva, da morajo vse javne dejavnosti, tudi poraba javnih sredstev, slediti hierarhiji pravnega reda.
Skupna utemeljitev vseh navedenih kršitev kaže, da je bil postopek prostorskega umeščanja JEK2 sprožen brez ustavne, zakonske in strateške podlage. To ravnanje je v nasprotju z načeli pravne države, delitve oblasti ter temeljnimi načeli trajnostnega razvoja in varstva okolja. Akt ne izpolnjuje minimalnih pogojev zakonitosti in predvidljivosti, saj odpira prostorsko umeščanje objekta državnega pomena brez predhodnih obveznih postopkov. Postopek umeščanja JEK2 v prostor predstavlja nevaren precedens, po katerem bi bilo mogoče infrastrukturne projekte sprožati mimo ustavno in zakonsko predpisanih postopkov strateškega načrtovanja, celovitih presoj vplivov na okolje in hierarhije pravnega reda. Takšen pristop sistemsko ogroža načelo pravne države in transparentnosti odločanja v javnem interesu. Ne smemo dovoliti, da zgolj politične odločitve vlade in državnega zbora glede "velikopotezne energetske prihodnosti" in projekta JEK2 porušijo tudi načelo ustavnosti in zakonitosti, na katerem pravna država sploh stoji.
* Zoran Kus je član vključene javnosti, bivši državni sekretar za okolje in prostor ter glavni podnebni pogajalec.
