(INTERVJU) Davorin Kračun: Zadolževanje v trenutnih ugodnih razmerah je kot ogenj

V prvih enajstih mesecih leta 2020 je primanjkljaj državnega proračuna znašal 2,63 milijarde evrov. Prihodki so se v enajstih mesecih letos v primerjavi z enakim obdobjem lani znižali za 9 odstotkov, na 8,35 milijarde evrov, odhodki v višini 10,97 milijarde evrov pa so bili višji za 23,7 odstotka. Glede na to, da so razmere zaostrene, je primanjkljaj pričakovan. Vlada je v rebalansu proračuna za leto 2020 napovedala primanjkljaj celo v višini 4,2 milijarde evrov. To pomeni, da ima v rezervi še nekaj več kot 1,5 milijarde evrov.

Tako velik primanjkljaj se ne bi smel zgoditi, čeprav podatki za november kažejo ponovno večji upad prihodkov. Visok znesek implicitnega primanjkljaja pomeni dokaj velik manevrski prostor za ukrepanje ob koncu leta. To pa ima lahko dobre in slabe strani. Dobre so, da je velik manevrski prostor vedno dober, slabo pa je, da to lahko ustvari iluzijo o možni večji porabi, kot bi bila glede na razmere smiselna, pravi predsednik fiskalnega sveta dr. Davorin Kračun.

Je po vaši oceni mogoče pričakovati, da se slaba možnost zgodi, glede na to, da je v pripravi že sedmi potikoronski sveženj?

"Fiskalni svet je marca ugotovil, da so izpolnjeni pogoji za začasno odstopanje od srednjeročne uravnoteženosti javnih financ. Hkrati je opozoril, da je treba strogo ločiti med javnofinančnimi gibanji, ki so neposredno povezana z epidemijo, in javnofinančnimi gibanji brez tega vpliva. Po najnovejših podatkih so neposredni odhodki za protikoronske ukrepe do konca novembra znašali 1,7 milijarde evrov, v rebalansu proračuna za leto 2020 pa je za ta namen načrtovanih 2,5 milijarde evrov. Za zadnji mesec tako ostane še okrog 800 milijonov evrov, kar bi kljub sprejemanju novih ukrepov moralo zadostovati. Dejstvo je, da mora država v takšnih razmerah pomagati prebivalstvu in gospodarstvu, da se v čim večji meri omejijo negativne posledice epidemije in predvsem ohrani potencial gospodarstva. Vendar to ni mogoče brez dodatnega zadolževanja. Neto zadolževanje državnega proračuna je tako v desetih mesecih 2020 znašalo 5,7 milijarde evrov. Glede na tako velik obseg zadolževanja morajo biti ukrepi resnično dobro ciljani in predvsem transparentni. Ob tem je predvsem pomembno, da se je treba odreči raznim političnim bonbončkom, s katerimi bi se vladne stranke pokazale všečne svojim interesnim skupinam, ki pa nimajo ustreznega učinka na reševanje problemov, zdravstvene krize, vzdrževanje gospodarskega potenciala. Zaradi hitrega sprejemanja ukrepov opažamo, da je bila vlada bila slabo pripravljena na drugi val epidemije. Priča smo zelo hitrim nizanjem paketov protikoronskih ukrepov in vedno bolj nastaja vtis, da so sprejeti na hitro, kot rezultat pritiska na uradnike, naj pripravijo nekaj, s čimer se bo vlada lahko pohvalila. Lahko se zgodi, da bo marsikateri ukrep celo kontraproduktiven."

Lahko navedete kak primer?

"Po poročanju medijev se vlada znova spogleduje s prisilnim upokojevanjem. Tako, kot je ta ukrep predstavljen, bi takoj pomenil letno za 200 milijonov evrov višjo obremenitev pokojninske blagajne. To je trajen učinek, teh 200 milijonov evrov več izdatkov bo pokojninski zavod imel vsako leto. To je povsem v nasprotju s težnjami po reformah pokojninskega sistema, ki bi omogočile tudi dolgoročno vzdržnost javnih financ."

Torej je ciljnost in transparentnost protikoronskih ukrepov vprašljiva?

"Ukrepi, ki jih vlada zdaj niza, bolj kot premišljeno aktivnost izkazujejo neke vrste paniko. Čeprav je Slovenija po številu umrlih na prvem mestu na svetu, panika ni na mestu. Potrebno je razumno, transparentno in predvsem učinkovito ukrepanje. Omeniti velja, da so si lahko države, ki so epidemijo pričakale v dobri javnofinančni kondiciji, privoščile obsežnejše ukrepanje za omilitev posledic epidemije in to bolj v obliki neposrednih pomoči. Države z bolj negotovimi javnimi financami pa skušajo zadeve predvsem reševati s poroštvi in posojili. Ta kriza je znova pokazala, da spoštovanje fiskalnih pravil v dobrih časih olajša manevrski prostor za pomoč prebivalstvu in gospodarstvu takrat, ko je kritično, ker je v tem primeru treba manj gledati na vzdržnost dolga."

V kakšni kondiciji je Slovenija pričakala epidemijo?

"Lahko bi rekli, da v srednje dobri kondiciji, torej bi lahko bilo tudi bolje. Če pogledamo javnofinančni rezultat za leto 2019, se politiki radi pohvalijo z javnofinančnim presežkom. Toda ta je bil minimalen glede na siceršnji gospodarski položaj in torej mnogo nižji, kot zahtevajo fiskalna pravila. Slovenija kljub znižanju deleža dolga v bruto domačem proizvodu (BDP) v letih konjunkture preprosto ni ustvarila manevrskega prostora in se je vdajala iluzijam, da bo konjunktura večna. S tem je tudi porabo povečevala prek razumnih možnosti, predvsem v zadnjem letu pred izbruhom epidemije."

V prvih devetih mesecih je po podatkih statističnega urada BDP v Sloveniji medletno upadel za šest odstotkov. Kar pa zadeva okrevanje v prihodnjem letu, se to po oceni Umarja verjetno zamika proti drugemu četrtletju. Kaj to pomeni za področje javnih financ?

"Kadarkoli imamo opravka s poslabšanjem gospodarskih razmer glede na prejšnje napovedi, je to velik izziv za javne finance, kajti javnofinančni prihodki so praviloma povezani z ravnijo gospodarske aktivnosti. Vsako njeno upadanje pomeni tudi upadanje javnofinančnih prihodkov, na katere je država pri sprejemanju proračunov že računala. Zato tudi za naše domače fiskalno pravilo poudarja načelo previdnosti pri proračunskem načrtovanju. Letos imamo opravka z bistveno nižjimi prihodki in višjimi izdatki, kot je bilo predvideno v prvotnih projekcijah proračunskih dokumentov. To je tudi javnofinančna osnova za prihodnje.

V proračunu za leto 2021 je za protikoronske ukrepe sicer namenjenih 774 milijonov evrov, ampak v teh negotovih razmerah lahko pričakujemo marsikaj, zato bi še posebej poudaril načelo previdnosti. Če sledimo, kaj se dogaja z gospodarskimi napovedmi v drugi polovici leta za leto 2021 in prihodnja leta, vidimo, da se dokaj spreminjajo. Čim epidemija nekoliko popusti, se napovedi izboljšajo, gospodarsko okrevanje se časovno približa, s poslabšanjem epidemioloških razmer pa se spet oddalji in se obeti poslabšajo. V teh negotovostih je vodenje javnofinančne politike velik izziv in je načelo previdnosti še kako pomembno."

Se vlada tega glede na dosedanje ravnanje po vaši oceni zaveda?

"Zaveda se, kako ravna, pa je drugo vprašanje."

Minister za finance Andrej Šircelj trdi, da sta proračuna za leti 2021 in 2022 izrazito razvojno naravnana, vključujeta pa tudi socialno komponento.

"Po proračunu za leto 2021 naj bi se primanjkljaj znižal s 4,2 milijarde evrov v letošnjem letu na 2,8 milijarde evrov. Če pa izločimo neposredni učinek protikoronskih ukrepov, pa se pokaže, da se bo v bistvu povečal z 1,3 milijarde evrov letos na 2 milijardi evrov v letu 2022. Osnovna usmeritev ekspanzivne fiskalne politike je glede na gospodarske napovedi sicer ustrezna, hkrati pa bodo po oceni fiskalnega sveta na podlagi trenutno znanih informacij in projekcij prihodnje leto še izpolnjeni zakonsko določeni pogoji za začasno odstopanje od fiskalnih pravil. Kljub temu pa moramo opozoriti na številna tveganja, ki izhajajo iz sprejetega proračuna. Spodbujevalna narava proračunov izhaja predvsem iz načrtovanega občutnega povečanja odhodkov za investicije, ki naj bi se v prihodnjem letu praktično podvojili. Ta usmeritev je v osnovi smiselna. Pomen investicij ob izhodu iz tokratne krize poudarjajo tudi vse mednarodne institucije, ampak hkrati opozarjajo na večje število tveganj, ki so povezana predvsem z absorpcijsko sposobnostjo sistema tako narodnega gospodarstva kot javne uprave, pri čemer slednje vključuje tudi tveganje glede opravljanja nadzora in izvedbe investicijskih projektov."

Vlada zelo stavi prav na evropska sredstva.

"Nacionalni načrt za okrevanje in odpornost, ki ga pripravlja vlada, in ga mora evropski komisiji predložiti najkasneje do konca aprila 2021, bo eden ključnih dokumentov, ki bodo določili obseg in dinamiko črpanja evropskih sredstev v prihodnjih letih. Po ocenah fiskalnega sveta bo imela Slovenija do leta 2027 na voljo za okoli 13,3 milijarde evrov sredstev evropskih skladov in instrumentov, oblikovanih ob tokratni krizi, ter sredstev obstoječega in novega večletnega finančnega okvira EU. Pretežni del sredstev je sicer predviden v obliki nepovratnih sredstev, dobra tretjina pa naj bi bila posojil. Sredstva evropskih skladov in instrumentov naj bi bila namenjena doseganju srednjeročnih strateških ciljev EU in porabljena skladno z letnimi priporočili evropske komisije posameznim državam članicam v okviru evropskega semestra. Slovenija je letos prejela tri priporočila, ki se nanašajo predvsem na ustrezen odziv na epidemijo in kot taka verjetno ne bodo ovira pri porabi evropskih sredstev. Večje težave lahko v prihodnje predstavlja predvidena hitra poraba teh sredstev, ki naj bi bistveno presegala hitrost dosedanjega črpanja."

So predvidene investicije takšne, ki bodo pripomogle k okrevanju gospodarstva ali gre tudi za investicije, za katerimi so drugi interesi?

"Za zdaj na to vprašanje težko odgovorim, ker podrobnejšega načrta ni, razen taksativnega naštevanja projektov. Bo pa moral nacionalni načrt za okrevanje in odpornost vključevati tudi oceno vpliva vključenih investicij na gospodarsko okrevanje oziroma na dolgoročni gospodarski potencial. Podobno oceno bo pripravila tudi Evropska komisija."

Proračuni javnih blagajn bodo na podlagi proračunske zakonodaje, ki je bila sprejeta novembra, v letih 2021 in 2022 lahko imeli višje odhodke, kot je bilo določeno do zdaj. Minister za finance Andrej Šircelj je poslancem državnega zbora dejal, da je zvišanje načrtovane porabe posledica izjemnih okoliščin, ki so nastale zaradi epidemije covida-19. Vas je z argumenti prepričal?

"Fiskalni svet je pregledal tudi predvidena gibanja v celotnem sektorju država, predvsem tiste izdatke, ki niso povezani z učinki ukrepov za blažitev epidemije covida-19. Ugotovili smo, da naj bi se v letu 2021 ti izdatki povečali za okoli 2,2 milijarde evrov, v letu 2022 pa za okoli 480 milijonov evrov. K povišanju v letu 2021 naj bi največ prispevali izdatki za investicije, socialna nadomestila in sredstva za zaposlene. V letu 2022 pa izdatki za socialna nadomestila, vmesno potrošnjo in tudi sredstva za zaposlene. Fiskalni svet je opozoril na še dve dejstvi. Prvo je, da predvideno povečanje izdatkov brez upoštevanja izdatkov za investicije in obresti, ki znaša 6,8 odstotka, presega ocene dolgoročne gospodarske rasti. In drugič, takšno povečanje vsaj v določenih segmentih ni ustrezno osnovano na veljavni zakonodaji oziroma ukrepih. To predvsem velja za predvideno osemodstotno rast izdatkov za zaposlene v javnem sektorju."

Je v to vključeno tudi zaposlovanje v zdravstvu?

"Iz sprejetih proračunskih dokumentov ni mogoče razbrati, kaj to vse vključuje. Vemo le, da proračun predvideva osemodstotno rast izdatkov za zaposlene v javnem sektorju. To je skrb vzbujajoče. To je rast izdatkov, ki ni povezana z neposrednim odgovorom na krizo zaradi covida-19. Pri izdatkih za covid-19 vemo, da gre za reševanje življenj, zato običajni kriteriji za ocenjevanje javnofinančnih izdatkov niso dovolj. Zaradi tega zahtevamo striktno ločevanje izdatkov za covid-19 in drugih izdatkov. Dolgoročno vzdržnost javnih financ predvsem ocenjujemo na osnovi teh drugih izdatkov, ki s krizo niso neposredno povezani. Kar ostane, so dolgoročno v veliki meri ireverzibilne strukturne spremembe proračunske porabe. To pa je tisto, kar nas lahko skrbi. Iz tega bomo izšli tudi z bistveno povečanim javnim dolgom, zato bo dolgoročna vzdržnost javnih financ še poseben izziv ob dejstvu, da bo finance treba sanirati na višji ravni javnega dolga."

V proračunski zakonodaji je predvideno, da se bo država lahko leta 2021 zadolžila za 6,7 milijarde evrov, leta 2022 pa za 4,2 milijarde evrov. Bo epidemiji sledilo novo obdobje varčevalnih ukrepov in privatizacije državnega premoženja, da bo dolgove mogoče vrniti?

"Glede na napovedi evropske komisije naj bi se v letu 2021 glede na leto 2019 javni dolg Slovenije povečal za okoli 14 odstotnih točk, kar je nekoliko manj od povprečja EU, ki je 17 odstotnih točk. Hiter in usklajen odziv ekonomskih politik v tokratni krizi, ki se je odrazil tudi v izrazito spodbujevalni denarni politiki in nizkih ravneh obrestnih mer, je korenito spremenil pogoje na finančnih trgih in tudi percepcijo mednarodnih institucij glede ekonomskih politik in politike zadolževanja. Mednarodne institucije predvsem opozarjajo, da spodbujevalnih politik ne gre odpraviti prehitro oziroma da bo vračanje v tirnice srednjeročne in dolgoročne uravnoteženosti trajalo dalj časa. Kljub tej ugodnejši percepciji glede zadolževanja je dolg treba vrniti oziroma ga redno refinancirati. Ko bo kriza izginila za obzorjem, nas čakajo dolgoročnejši izzivi. Takrat se bodo v še večji meri, kot to velja že danes, kazale javnofinančne posledice demografskih sprememb oziroma staranja prebivalstva. Kakršnokoli trajno in neučinkovito povečanje javnih izdatkov, ki ne vodi v povečevanje BDP oziroma produktivnosti, nam spopad s temi dolgoročnimi izzivi otežuje. Ne gre samo za demografske izzive, tudi področje okoljskih sprememb bo zahtevalo določeno javnofinančno angažiranje. Samo premišljene javnofinančne politike lahko poskrbijo, da se ne bomo nekega dne zbudili v nevzdržni situaciji in ne bo takratna vlada prisiljena tudi v nepriljubljene ukrepe."

Minister za finance pravi, da ima Slovenija zelo dobre bonitetne ocene, zadolžuje se lahko po zelo ugodnih pogojih.

"To kratkoročno sicer drži. Zadnja zadolžitev Slovenije s 30-letno obveznico po 0,5-odstotni obrestni meri je ugodna zadolžitev. Toda Slovenija mora vsako leto refinancirati 2 do 3 milijarde evrov že pred leti izdanih obveznic. Tudi v letu 2021 bo treba izplačati za okoli 3,5 milijarde evrov prej izdanih obveznic. Tudi za to se bo zadolžila oziroma se že zadolžuje. Vsaka dodatna zadolžitev, ki ni namenjena refinanciranju, pomeni povečanje javnega dolga. Če bomo v prihodnje prišli do točke, pri kateri se bo obrnilo trenutno ugodno razmerje med ceno financiranja in rastjo gospodarske aktivnosti, bodo finančni trgi postali pozorni, kar se nam je zgodilo pred osmimi leti. V tem primeru lahko refinanciranje, ki zdaj poteka pod ugodnimi pogoji, postane zelo problematično. Vemo, da je Slovenija morala dolgove, ki so zapadli leta 2013, refinancirati po sedemodstotni obrestni meri. Zadolževanje po tako visoki obrestni meri s stroški za obresti močno obremeni vsakoletni proračun. Zadolževanje v trenutnih ugodnih razmerah je kot ogenj. Če dolg ustrezno uravnavamo, se lahko ogrejemo in nam koristi, če pa se ognju preveč približamo, se opečemo ali celo zgorimo. Zato je pri zadolževanju potrebna previdnost in se ne gre vdajati iluziji, da so zaradi trenutno ugodnega zadolževanja odprta vsa vrata. Gre za to, da kljub ugodnim pogojem zadolževanje ohranimo na nizki ravni, da novi dolg dejansko namenimo krepitvi gospodarskega potenciala in da ob trenutno danih ugodnih pogojih financiranja vsako leto znižujemo izdatke za obresti, ki gredo iz tekočega državnega proračuna."

Vlada po besedah finančnega ministra za prihodnje leto ne načrtuje zvišanja davkov ali morebitne uvedbe novih, nekateri davki se bodo celo znižali. Se davkoplačevalcem res ni treba prijeti za žepe?

"Fiskalni svet je v svoji oceni proračunskih dokumentov za leti 2021 in 2022 opozoril tudi na tista javnofinančna tveganja, ki izhajajo iz raznih diskrecijskih odločitev ekonomske politike. Med te odločitve lahko uvrstimo nedavno odločitev o popolni liberalizaciji cen pogonskih goriv, odločitev o prepovedi poslovanja trgovin ob nedeljah, pa tudi spremembe pri obdavčitvi avtomobilov. To vse so kratkoročna tveganja. Takšna tveganja na strani prihodkov bi lahko predstavljala tudi uresničitev davčnih sprememb, ki vodijo v znižanje davkov, zvišanje olajšav in zamejitve plačevanja davkov. Tudi tu je namreč treba voditi ustrezno politiko in se čim bolj odrekati sicer všečnim ukrepom, ki bi lahko močneje ogrozili prihodkovno stran javnih financ. Seveda pa je res, da preobremenitev z davki lahko pomeni zavoro za gospodarsko aktivnost. Tveganje na odhodkovni strani proračuna predstavljajo predvsem pobude za spremembo enotnega plačnega sistema oziroma težnje posameznih interesnih skupin, da posamezne poklicne skupine izvzamejo iz tega sistema. To ni nič drugega kot potencialni pritisk na povečanje izdatkov sektorja država. Tudi na področju socialnih transferjev imamo precejšnja tveganja ob dejstvu, da je politični cikel v zreli fazi, saj je do državnozborskih volitev samo še dobro leto dni. Tako se vedno bolj izpostavljamo političnemu tveganju, da bodo všečne rešitve na javnofinančnem področju lahko prihodnja državni zbor in vlado tako zelo obremenile, da bosta prisiljena k resnejšim ukrepom za stabilizacijo javnih financ."