Predsednik in njegovi ustavni sodniki: Zmaguje vtis, da je kadrovanje popolna politična kalkulacija

Tretjič že predsednik republike ponavlja poziv za eno mesto sodnika ali sodnice na ustavnem sodišču, skupno pa že za deveto v slovenski ustavnosodniški deveterici. Ko čakamo, ali bo tretji poskus le uspel, ni nepomemben podatek, da je predsednik Borut Pahor, ki je, kakor ga pooblašča ustava, predlagal vsa imena zdajšnje sestave ustavnega sodišča, silno malokrat uporabil možnost, da sam najbolj vrhunske juriste povabi na ustavno sodišče.

Nekaj dobrih pravniških imen je bilo v političnem navzkrižnem ognju, ko se jih v državnem zboru voli in ne potrdi, oziroma še pred volilnim finalom, v kalkulacijah zdaj ene, zdaj druge koalicije, pokurjenih samo v zadnjih dveh, treh bolj razburkanih letih, ko se je statistika predsednikovih imenovanj na najvišje položaje v državi začela kvariti. Marsikoga spričo epilogov teh postopkov, ki se zadnje čase kmalu po predsednikovi nominaciji po vrsti zataknejo, preprosto ne zanima več. Za vselej.

Čas, ko so na ustavnem sodišču sedeli tudi zaslužni za slovensko ustavo ali celo ustavopisci, avtoritete per se, je daleč. Zmaguje vtis, da je kadrovanje popolna politična kalkulacija, pri čemer politični interesi mimo predlagatelja v osebi predsednika republike degradirajo ne samo kandidate, ampak tudi predsednikovo avtoriteto. Še pred desetletjem tako zelo problematično ni bilo, še smo si jih znali takrat predstavljati in še so se zgodile tudi dvetretjinske potrditve v državnem zboru. Ko je pred dvema letoma mandat zaključila takratna predsednica ustavnega sodišča dr. Jadranka Sovdat, je predsedniški kabinet zapustila rekoč, da se morajo predsednik republike in poslanci zavedati svoje odgovornosti, da sestavijo deveterico sodnikov in sodnic, ki bo v interesu ljudi postavljala ustavne meje oblasti. Je to danes še kaj več kot dobra teorija? Ker politični levi, desni, srednji sveto verjamejo, da mora ustavno sodišče služiti oblasti, in pod tem motom (iz)volijo.

Samopostrežno glasovanje

Pri predsedniku republike pravijo, da predlog kandidature za mesto ustavnega sodnika Borut Pahor pošlje državnemu zboru, ko se prepriča o dveh pogojih: prvič, da so izpolnjena visoka strokovna merila, in drugič, da predlog uživa potrebno podporo poslank in poslancev. Pred tem se vedno posvetuje z vodji poslanskih skupin v državnem zboru. Ta praksa da se je izkazala za koristno, ker je v "veliki večini primerov pomagala predsedniku republike sprejeti odločitev o kandidaturi z večjo verjetnostjo uspeha". Predsednikove kandidature so bile v veliki večini izglasovane, pravijo pri Pahorju.

To je res. Po vsem, kar smo videli v zadnjem času, pa je jasno, da so kavelj postopki, ki pa niso uspeli, strinjanja in celo javno obelodanjene podpore, ko se predsednik posvetuje s parlamentarnimi strankami, ki pa nato, v tajnem potrjevanju kandidatov ali kandidatk v državnem zboru, zvodenijo, izpuhtijo, ni jih več. Ko o tem tu in tam le kaj reče predsednik republike - ki so mu kandidate, več kot enkrat le za nekaj glasov prekratke, radirale tako levosredinske kot desnosredinske kot nedoločne parlamentarne koalicije, sproti rojene za potrebe glasovanja -, je slovar blažji ali pa je treba imeti ušesa široko odprta. Tako kot ta teden, na osemletko Pahorjevega predsednikovanja in z novimi predsednikovimi posvetovanji s poslanskimi skupinami pred vrati, ko je šef države rekel dovolj neposredno, da se v negotovosti, ali bomo "ostali s to vlado ali dobili novo", kakšna glasovanja izkoriščajo za to, da bi se posredno brala (ne)podpora vladi, "denimo pri kandidaturah za ustavnega sodnika".

Dolžnost šefa države je, da je aktiven, avtoriteta da avtoriteto

Pahor se je v osmih letih praviloma odločil iz prijav na razpisu. Če je bilo jasno, da kandidati, prijavljeni na razpis, ne ustrezajo, pa se je v drugem krogu odločil tudi za predlog po posvetovanju s strokovno javnostjo. "Tako je bil na primer predlagan in v državnem zboru izglasovan za ustavnega sodnika prof. dr. Marijan Pavčnik." Zadrega morebitnega povabila predsednika republike neprijavljenim kandidatom na ustavno sodišče je, pravijo pri Pahorju, da je običajno pospremljeno s pričakovanjem povabljenega kandidata, da bo na to mesto tudi izvoljen oziroma da mu to vnaprej zagotavljata predsednik republike in potrebna večina v državnem zboru. "Izjemoma je to v daljših pogajanjih z vodji poslanskih skupin tudi možno doseči, vendar mora avtoriteta kandidata v primerjavi z drugimi v kandidacijskem postopku precej izstopati, večina v državnem zboru pa se ne sme zdeti vprašljiva."

To je torej to. Prešibka avtoriteta predsednikovega predloga, in s tem tudi predsednikova avtoriteta, ena in druga prepuščeni strankarski licitaciji. Kaj pa drugega pričakuje nad 40-letni formirani pravnik, ko se odloča o desetletju na najvišjem pravnem naslovu v državi, da bo varuh ustave, človekovih pravic in kontroliral vse veje oblasti, jih zadrževal v pravnih mejah? Razumljivo želi, da njegova kandidatura ne bo kalvarija zaradi politične poljubnosti. Predsednikova pristojnost, vpisana v ustavo, da predlaga imena za ustavno sodišče, ni kurirska služba med poslanskimi skupinami! To niso samo javne predstavitve in posvetovanja, kakor da je forma daleč pred vsebino, pravi dr. Janez Čebulj, ki je na ustavnem sodišču preživel nemali kos življenja, petnajst let. Najprej kot generalni sekretar, potem je bil v prejšnjem desetletju moder ustavni sodnik, med letoma 2004 in 2007 je posadko ustavnih sodnikov in sodnic tudi vodil in to je bil čas predzadnje velike kadrovske menjave na ustavnem sodišču, v dobi Pahorjevega predhodnika.

"Predsednik države je odgovoren za vsebino. Tudi za ceno 'poraza' v parlamentu, če njegov kandidat ni izvoljen. Ampak njegov kandidat, ne z večino v parlamentu dogovorjeni kandidat ali kandidatka," pokaže Čebulj na osnovni nesporazum, ki ga (zavestno?) gojijo pri predsedniku republike, ko razparcelirajo odgovornost za (ne)imenovanja na ustavno sodišče kot enega ključnih stebrov demokracije. "Tudi izvoljivost je eden od kriterijev. Tudi to je del predsednikove odgovornosti, vendar ne za ceno degradacije inštitucije," je direkten nekdanji predsednik US. "Ker ni veliko inštitucij v tej državi, v katere imajo ljudje vsaj še kolikor toliko zaupanja. Zaupanje je treba graditi, predsednik republike pa je tisti, ki mora skrbeti za ugled ustavnega sodišča. Funkcija predlaganja bodočih ustavnih sodnikov in sodnic je temu namenjena in je seveda veliko breme in odgovornost." In to predsednikova odgovornost! Pahorjeva (še ne) deveterica bo še kar nekaj let po predsednikovi odselitvi iz predsedniške palače zadnja kontrola pravnega reda v državi.

Očetje ustave so vedeli, kaj delajo

"Torej, ja, menim, da bi moral predsednik države imeti precej bolj aktivno vlogo pri predlaganju kandidatov za ustavne sodnice oziroma sodnike. Pa ne da bi si jo vzel, ta vloga mu tudi gre - ne le kot pravica, temveč tudi kot odgovornost, ki mu jo nalaga ustava," dr. Janez Čebulj odvrne, ali se predsednik premalo angažira. ​Čebulj je z ustavnega sodišča odšel leta 2008 in nikakor ne misli, da so bili takrat izvoljeni kar vsi kandidati, ki jih je predlagal tedanji predsednik. Saj tudi vemo, da niso bili. "Ampak raven komunikacije ni bila tako nizka, predvsem pa je bila komunikacija veliko manj žaljiva. Pa ne samo v parlamentu," se spomni. In zakaj, pravi dr. Janez Čebulj, ki se je z ustavnega sodišča preselil v akademske kroge, bi resen človek kandidiral in se pustil vlačiti po blatu, ker nima "pravih" prepričanj. "Ne nazadnje je, če hoče nekdo pošteno in nepristransko odločati na ustavnem sodišču, že to, da mora potlačiti svoja prepričanja in biti pripravljen zameriti se vsem (kot je nekoč dejal pokojni prof. Bučar: 'Levi mislijo, da sem desen, desni me pa ne marajo.'), dovolj velika cena."

Da je kadrovanje vedno politično, ko o kandidatu za funkcijo odloča politični organ, je fakt. "Parlament ne sprejema strokovnih odločitev, sprejema politične odločitve. Vsaka stran bo skušala z imenovanji utrditi svoje obzidje." In natanko tu Čebulj vidi ključno vlogo predsednika: "Pisci ustave so bili modri možje. Predlagateljsko funkcijo za ustavne sodnike so dali v roke predsedniku države. To pomeni, da je v njegovih rokah tudi izbor izmed kandidatov oziroma kandidatk, ki so se odzvali na njegov javni poziv. In zakon mu daje možnost, da lahko predlaga tudi drugega kandidata ali kandidatko. Pa ne zato, ker prijavljeni ne bi bili pravni strokovnjaki ali ker ne bi bili zaupanja vredni. Predvsem zato, da ima v rokah močno orožje, s katerim lahko vzpostavlja ravnovesje v sistemu delitve oblasti - s tem, ko predlaga osebo, za katero meni, da lahko s svojim znanjem, izkušnjami in modrostjo k temu največ prispeva." Ker ustavna pooblastila, ki jih ima ustavno sodišče, na to ravnovesje močno vplivajo. "In tudi od predsednika države je odvisno, ali bo ta vpliv v javno korist, v korist vseh nas, ali ne."

Saj ga je ustavodajalec tudi zato razbremenil pritiska zaradi morebitne nepopolne sestave ustavnega sodišča: v ustavi piše, da so sodniki izvoljeni za dobo devetih let, da pa po izteku tega časa opravljajo (če je treba) funkcijo do izvolitve novega sodnika. Noben model predlaganja in volitev pa ne bo, razlaga Čebulj, namesto poslancev ponotranjil dejstva, da je porok učinkovitega uresničevanja in varovanja človekovih pravic učinkovit sistem zavor in ravnovesij pri delitvi oblasti. In da ima ustavno sodišče pri tem postavljanju ustavnih mej oblasti ključno vlogo.

​Preveč drame?

Položaj predsednika republike ni zavidljiv, ker je naš sistem vse vidike postopka in pogojev za ustavnega sodnika združil pri enem predlagatelju in njegovi presoji, razmišlja aktualni predsednik ustavnega sodišča dr. Rajko Knez. "Na drugi strani pa je ustavno sodišče, kamor bo ustavni sodnik izvoljen za devet let, in ni nepomembno, iz kakšnih pravnih strokovnjakov je sestavljeno, katera so njihova specialna področja. Pri tem je seveda najbolj pomembno področje ustavnega prava, a ne gre le zanj. In drugič, pomembno je, kaj izvoljeni kandidat lahko prispeva k učinkovitemu in kakovostnemu delovanja sodišča." V tem pogledu Knez vidi vlogo predsednika ustavnega sodišča kot pomoč, informiranje predlagatelja (če bi ga zanimalo, kajpak) o strokovnih specialnostih, dobrodošlih sodišču. Vse ostalo pa je vsekakor stvar predsednika republike in teža ter odgovornost sta veliki, a tudi zato, razmišlja Knez, "ne gre potencirati in neizvolitve kandidatov v državnem zboru prikazovati kot velik neuspeh".

Vendarle, kot že rečeno, v slovenskem sistemu ustavno sodišče ob neizvolitvi ni okrnjeno. Ne izključuje pa to seveda premisleka o sistemu predlaganja, pravi. Sistem, kot je slovenski, ni pogost, prav tako je slovenski ustavnosodniški mandat eden krajših. Drugod, pravi predsednik US, se tudi manj poudarja postopek (samo)prijave, v ospredju so bolj aktivna in bolj (v smislu predlagateljev) razpršena iskanja kandidatov za primerljive funkcije. Dva glavna načina sta. Prvi, kjer je imenovanje neposredno, brez postopka predlaganja in predlagateljev, in drugi, kjer je predlaganje ločeno od izvolitve oziroma imenovanja. Drugi odseva nekaj več demokratičnosti in legitimnosti, razlaga predsednik Knez, profesor prava. Določeni sistemi omogočajo tudi več predlagateljev, na ta način se morda lažje oblikuje tudi različna struktura sodnikov oziroma področij, ki jih kot specialne obvladajo. Enako velja za veščino sojenja, odločanja. Morda bi pri nas celo veljalo razbremeniti predsednika kot edinega predlagatelja, razmišlja Knez. Toda kako? Da popravljanje pravil ne bi devalviralo v kvarjenje pravil. Saj se je prav za predlagateljstvo predsednika na začetku slovenske ustave predpostavilo, da bo najbolj nad (dnevno) politiko.

​Ko v parlamentu pretiravajo

​Knezu osebno bi bilo blizu, če bi med ustavnimi sodniki obvezno bili nekdanji sodniki vrhovnega sodišča, najvišjega rednega. Bi pa seveda, če bi res kdaj reformirali, morali spremeniti tudi ustavo. Obenem, še opomni Knez, so pristojnosti ustavnega sodišča v naši ureditvi številne in poleg abstraktne presoje aktov zakonodajne, izvršilne oblasti in tudi lokalnih oblasti vsebujejo tudi pomembno pristojnost presoje sodnih odločitev skozi ustavne pritožbe. Ustavna sodišča, ki te pristojnosti nimajo, so morda lahko drugače sestavljena, pravi. Tako da tudi Knez vidi logiko predvsem v kadrovsko aktivnejšem predsedniku republike. "V trenutnem sistemu bi kazalo pristojnost predsednika razlagati v smeri bolj usmerjene in osebne angažiranosti pri iskanju kandidatov, ki jih tudi strokovna javnost prepoznava kot primerne, potem pa se za njih argumentirano potegovati oziroma zagovarjati njihovo izbiro v postopkih v državnem zboru," razmišlja predsednik US.

"Ustavno sodišče ne odloča politično. Zgolj dejstvo, da so posledice njegovih odločitev lahko politične, tega ne spremeni," pravi Knez. V tem pogledu, pripomni, bi tudi državni zbor lahko imenovanju ustavnih sodnikov pripisal manjšo politično konotacijo: "Tudi raziskave kažejo, da tudi tisti sodniki, ki se lahko opredelijo za politično opcijo - ne spuščam se v zame sporno tezo, da sodniki ne morejo biti apolitični; menim, da je tudi ustavni sodnik lahko apolitičen, čeravno mu javnost pripiše določeno orientiranost -, zato, ker odločajo po pravu, ne sledijo pričakovanjem."