Državni svet o pokrajinah - resen pristop ali provokacija?

Vložen je bil zakon o pokrajinah s tezami za normativno ureditev v predhodno obravnavo v državnem zboru (avtor tega prispevka je bil v takratni Drnovškovi vladi minister za lokalno samoupravo). Ena od ključnih nalog vlade je bila vzpodbujati regionalni razvoj v Sloveniji, pri pokrajinah pa je bilo treba čim prej pridobiti odgovore na nekatere ključne sklope vprašanj, saj so v strokovnih in političnih krogih prevladovali stališča in ugotovitve, da ustavno besedilo ne omogoča ustanovitev evropsko primerljivih pokrajin. Tako stališče je bilo nato sprejeto tudi v pristojnem delovnem telesu državnega zbora.
Vedeti je treba, da so bile pokrajine po takratni ustavni ureditvi koncipirane kot povezovalne prostovoljne tvorbe občin za urejanje in opravljanje lokalnih zadev širšega pomena, država pa naj bi po sporazumu nanje prenesla tudi določene zadeve iz državne pristojnosti. Takoj po ugotovitvi, da je ustavno besedilo (pre)velika ovira za ustanovitev in učinkovito delovanje pokrajin, se je vlada lotila priprave zakona o izdelavi regionalnih razvojnih programov in projektov, kar je bilo pomembno za pridobivanje sredstev evropskih skladov v okviru vključevanja v Evropsko unijo. V državnem zboru je bil nato v letu 1999 sprejet Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja, ki je vzpostavil posebno vrsto regionalizacije, kot osnovo za spodbujanje skladnega regionalnega razvoja pa uporabil statistične regije (dvanajst regij) kot funkcionalne ozemeljske enote za izvajanje regionalne strukturne politike in za določitev območij s posebnimi razvojnimi problemi.

Razprave o spremembi ustave

Kljub temu da so že vse od leta 1999 v najrazličnejših organih in institucijah potekale razprave o spremembi 143. člena ustave, ki se nanaša na pokrajinsko ureditev, in so bila izdelana mnoga gradiva o tej tematiki, je bilo spremenjeno oziroma novo besedilo 143. člena ustave sprejeto šele junija 2006. Že naslednje leto je vlada Janeza Janše opravila zahtevno delo in v proceduro vložila paket zakonov s področja pokrajinske ureditve (zakon o pokrajinah, zakon o postopku za ustanovitev pokrajin, zakon o financiranju pokrajin, zakon o volitvah v pokrajinah, zakon o prenosu nalog v pristojnost pokrajin, zakon o volilnih enotah za volitve v prve pokrajinske svete).
Enako kot v letu 1998 je imela pri pripravi zakonodaje ključno vlogo služba vlade za lokalno samoupravo in regionalno politiko, ki jo je takrat kot minister vodil Ivan Žagar, aktivno pa so bila vključena tudi vsa (resorna) ministrstva. Ti zakoni so doživeli različne faze obravnav, v 2008 pa je bil izveden še posvetovalni referendum o dvanajstih pokrajinah in posebnem statusu Mestne občine Ljubljana (udeležba na referendumu je bila 10,98-odstotna, predlagana členitev pa za dve pokrajini ni dobila podpore). Čeprav iz omenjenega paketa zakonodaje ni bil sprejet noben zakon, je bil zastavljeni celoviti pristop edini smiseln in razumen.
Opredeljevanja in razprave o potrebnosti ustanovitve pokrajin so potekale tudi v vseh naslednjih letih, stališča pa so bila zelo različna – od stališč o nujnosti takojšnje ustanovitve pokrajin do stališč, da je treba izboljšati delovanje obstoječih organov in organizacij, pa vse do stališč, ki so zaradi ozemeljske majhnosti in števila prebivalcev postavljala pod vprašaj smiselnost oblikovanja še ene ravni odločanja.

Pasti ad hoc pristopov

Posebej velja poudariti: če predlagatelji resnično in iskreno želijo udejaniti ustavne določbe o pokrajinah v blagor razvoja Slovenije, njenih zaokroženih območij in državljanov, morajo parlamentarne in druge politične stranke že pred vložitvijo zakonov v zakonodajno proceduro doseči dovolj široko (temeljno) soglasje o predvidenih nalogah, tempu prenosa, teritorialni oblikovanosti, financiranju ...
Poleg tega, da se največkrat navaja in pričakuje, da bo ustanovitev pokrajin kot osnovnih jeder in usmerjevalcev razvoja na širših zaokroženih območjih pomenila nov razvojni zagon, mnogi opozarjajo tudi na dejstvo, da se bo s pokrajinami vzpostavila vrsta novih razmerij (občina-pokrajina, pokrajina-pokrajina, pokrajina-državni zbor, pokrajina-državni svet, pokrajina-vlada, pokrajina-ministrstva, pokrajina-državna uprava na lokalni ravni, pokrajina-regionalne razvojne agencije, pokrajina-kohezijske regije itd.), da bodo sprejeti in objavljeni številni novi pokrajinski predpisi in sproženi postopki za presojo njihove skladnosti z ustavo in zakoni, da lahko vsaj v začetku delovanja pokrajin pričakujemo mnoge spore o pristojnostih ...
Jasno je tudi, da potrebuje vsaka nova raven politične oblasti, vsak nov center odločanja dodaten upravno-politični aparat in sredstva za delovanje (prostore, vozila, informacijsko in drugo opremo, kadre ...), pri delovanju novih organov pa so podane nove možnosti uveljavljanja birokratskih principov delovanja in neracionalnega trošenja denarja za samo funkcioniranje novega sistema, da o povečanju zaposlitev sploh ne govorimo (Parkinsonov zakon multiplikacije zaposlovanja pa tudi korupcijski pristopi so pri osebah javnega prava pogosto prisotni).
Ali je mogoče, da ne bi z ustanovitvijo pokrajin nastale nove možnosti neracionalnih in nesmiselnih prepirov, pretiranega politiziranja in škodljivega populizma? Po najnovejšem predlogu, na katerega bom opozoril v nadaljevanju, bo uspešnost delovanja predlaganih enajstih pokrajin odvisna od dela in ravnanj čez 400 pokrajinskih svetnikov, 11 koordinacijskih sosvetov, 11 predsednikov pokrajin in najmanj 11 njihovih namestnikov, 11 direktorjev pokrajinskih uprav in nekajkrat več načelnikov pokrajinskih uprav, 11 vodij pokrajinske inšpekcije ..., k navedenim pa je treba dodati še za 11-krat iks (skromno denimo: x = 25) zaposlenih v pokrajinskih upravah, da pa sploh ne govorimo o najemanju raznih svetovalnih organizacij in posameznikov, delu odvetnikov za pokrajine, naročanja študij in analiz raznih svetovalcev, protokolarnih stroških in drugega.

Sreča - če verjamemo

Nekoliko za šalo: še prava sreča je, da – če seveda verjamemo – bo večina zaposlenih prišla skupaj z nalogami iz organov državne uprave (iz ministrstev v Ljubljani in drugih, iz občin pa tisti, ki sedaj opravljajo naloge, ki bodo iz občin prešle na pokrajine). Tudi za preveliko število novih obrazov se ni bati, saj lahko pričakujemo, da bodo v pokrajinske svete kandidirali predvsem aktualni ali prejšnji občinski svetniki, poslanci državnega zbora, svetniki državnega sveta ... Ob upoštevanju hotenj za uresničevanja hitrejšega regionalnega razvoja bodo seveda nastale nove možnosti konstruktivnega sodelovanje med župani občin in predsedniki pokrajin: v Mariboru bi denimo to lahko bilo med županom mestne občine Maribor Sašem Arsenovičem in na primer Andrejem Fištravcem, v Ljubljani pa na primer med županom Mestne občine Ljubljana Zoranom Jankovičem in Anžetom Logarjem. Realno ni za pričakovati, da bi si župani in predsedniki pokrajin delili iste pisarne, lahko pa bi to bile pisarne v istem hodniku ali stavbi, če to ne bo šlo, pa v kaki ustrezni obstoječi ali novi stavbi.
Čeprav je bilo v resnih strokovnih in političnih krogih že od začetka razprav in aktivnosti na področju uvedbe pokrajin v Sloveniji sprejeto stališče, da naj ne bo v ospredju razprav in priprav na bodoče pokrajine predvsem njihovo število, temveč vsebina (razvojne naloge) in financiranje, kar je za uspešno delovanje ključno, se zmeraj znova izkaže, da je bolj mamljiva uporaba škarij in kakšnega risala kot pa zelo zahtevno in občutljivo delo za čim bolj jasne opredelitve nalog, zadev in pristojnosti bodočih pokrajin, pa tudi financiranja in prehoda iz sedanje ureditve v novo.
Glede dilem o številu (velikosti) bodočih pokrajin pa samo nekaj načelnih opomb: vse od osamosvojitve se je stroka pretežno nagibala k manjšemu številu pokrajin, politika pa k večjemu, saj za mnoge politike več pokrajin pomeni več možnosti za dosego kakšne funkcije ali službe v javnem sektorju; več ko bo pokrajin, večji bo poudarek na njihovih administrativnih nalogah; skupni stroški samega funkcioniranja novih centrov odločanja so manjši pri manjšem številu enot; manjše ko bodo pokrajine, manjše bodo tudi možnosti realne decentralizacije in vpliva na širši regionalni razvoj; manjše ko bodo pokrajine (pri predlaganih enajstih so nekatere le nekaj večje od mestnih občin na njihovem območju – na primer Ptuj), manj bo možnosti načrtovanja pomembnejših regionalnih projektov. Kot navajajo mnogi, naj bi več občin pomenilo (pripeljalo) do večje centralizacije. Kako to, da naj bi bila ta logika pri pokrajinah nasprotna?
Pogledi politikov in strokovnjakov so pri številnih vprašanjih uvedbe pokrajin precej različni, oboji pa bi se morali pri pokrajinskih aktivnostih izogibati ad hoc rešitvam in predlogom, uporabnim le za trenutno promocijo posameznih akterjev in honorarčke za "kopiraj-prilepi", saj to možnosti nastanka pokrajin le zavira. Če hočemo, da bo projekt pokrajinizacije uspešen, ne bo šlo drugače, kot da bo v ospredju javni interes pred ozkimi osebnimi in zasebno-poslovnimi.

Projekt državnega sveta

Alojz Kovšča, predsednik državnega sveta, je (po zapisih v medijih) na lanskoletnem tradicionalnem srečanju štirih predsednikov pri predsedniku republike Borutu Pahorju dobil nalogo, naj ponovno zažene proces regionalizacije Slovenije. Po preverjanju na terenu so se nato na sestanku, na katerem so poleg Pahorja in Kovšce sodelovali še predstavniki vseh treh občinskih združenj, strinjali, da bi bilo za Slovenijo najprimerneje, če bi bila razdeljena na enajst pokrajin, apolitičnost predlogov pa želijo zagotoviti tudi na način, da bi, če bi se pokazala zadostna politična volja za ustanovite pokrajin, vložili predloge s podpisi 5000 volivcev. Državni svet, v katerem je med 40 člani 22 predstavnikov lokalnih interesov, njegovi glavni pristojnosti pa sta predlaganje državnemu zboru sprejetje zakonov in možnost izglasovanja odložilnega veta na sprejete zakone, bo torej pozval volivce, da s 5000 podpisi vložijo predloge zakonov, ki bodo pripravljeni pod njegovim okriljem. Pa razumi, kdor more. Če se izrazim nekoliko nagajivo, sem pogrešal zapis o dogovoru glede zbiranja podpisov volivcev (kateri predsednik bo opravil to zadolžitev), še bolj pa, kako je na omenjenem srečanju svoje izkušnje in dejavnosti za ustanovitev pokrajin v času, ko je bil predsednik vlade, predstavil sedanji predsednik republike.
Glede na sedanje aktivnosti pod okriljem državnega sveta menim, da je izmed vseh možnih pristopov uporabljen pristop, ki zagotovo ne more pripeljati do želenega rezultata. Gre za pristop, ki bi ga lahko v širšem smislu poimenovali "kar nekaj", pri pripravi osnutka besedila zakona o pokrajinah pa "kopiraj-prilepi" po občutku. Sicer pa bo zanimivo videti, kateri člani 30-članske strokovne skupine za pripravo osnutkov pokrajinske zakonodaje (predvidevam, da jih večina sploh ne ve, da so zapisani v tej skupini) se bodo podpisali oziroma podprli zastavljen pristop in osnutke zakonov, vključno z nekaterimi lahkotnimi (netočnimi, zavajajočimi) navedbami v obrazložitvah.

Brez aktivne vloge vlade ne bo nič

Po veljavnem ustavnem besedilu sprejme državni zbor odločitve o nalogah in pristojnostih, financiranju, organizaciji ter ustanovitvi in območju pokrajin. Po naši ureditvi je vlada organ izvršilne oblasti in najvišji organ državne uprave, zato je popolnoma nerazumno, da ta pri tako zahtevnih in pomembnih odločitvah ne bi bila vključena že pri sami temeljni zasnovi pokrajinske zakonodaje. Vlada je namreč odgovorna za politiko države, ki jo vodi, in za razmere na vseh področjih iz pristojnosti države, odgovorna pa je tudi za izvajanje zakonov in drugih predpisov državnega zbora ter za celotno delovanje državne uprave. Sploh pa velja, da je za tako zahtevne in obsežne projekte, kot je uvedba pokrajin, potrebna visoka stopnja načrtnosti in usklajenosti, teritorialni vidik pa je samo eden (čeprav v očeh nekaterih osrednji) izmed mnogih, ki bodo vplivali na uspešnost delovanja bodočih pokrajin. Vloga vlade je nenadomestljiva tudi pri opredelitvi vseh treh vrst nalog pokrajin, saj lokalne zadeve širšega pomena sedaj deloma opravljajo občine, deloma pa država; z zakonom določene zadeve regionalnega pomena sedaj pretežno opravlja država; država z zakonom prenese posamezne njene naloge na pokrajine in za to zagotovi potrebna sredstva.

Nekaj zaključnih misli in predlogov

Ocenjujem, da je pri zastavljenem pristopu za ustanovitev pokrajin pozitivno predvsem (le) to, da se bo morala vlada opredeliti in zavzeti stališče, pa tudi to, da bodo morali opraviti konkreten premislek v občinah in njihovih skupnostih oziroma združenjih. Glede na vzpodbuden zapis v pripravljenih gradivih, da naj bi tokrat prišla iniciativa za ustanovitev pokrajin od občin, lahko torej pričakujemo, da bodo občine pripravile analizo in predlog lokalnih zadev širšega pomena, ki jih sedaj opravljajo občine, pri tem pa tudi predvidele (navedle), za koliko se bo z ustanovitvijo pokrajin zmanjšalo število zaposlenih v občinah in koliko denarja za uresničevanje teh nalog bo prešlo v pokrajinsko blagajno.
Prav bi bilo tudi, da državni svet poda stališče (mnenje, opredelitev) o svojem položaju po uvedbi pokrajin (ali bi ga kazalo preoblikovati, prenesti nekatere pristojnosti na druge organe, ukiniti ...). Vsekakor pa bi lahko državni svet svoja decentralizacijska prizadevanja že sedaj najbolj nazorno izkazal, če bi se odločil za prenos svojega sedeža iz Ljubljane – denimo v Mursko Soboto, Celje ali Maribor (pred tem bi lahko povprašal občane teh občin, ali so za to). To bi bila prava odločitev, s katero bi se v zgodovino zapisalo sedanje vodstvo tega organa.
In še zaključna misel. Ne glede na to, kako kritično ocenjujemo razvoj lokalne samouprave v Sloveniji po osamosvojitvi, lahko z mirno vestjo zatrdimo in zapišemo, da je nova ureditev zaživela in da vsi slovenski kraji kažejo viden napredek in odsevajo dosežke občin. Upajmo, da bo podobno kdaj v prihodnje mogoče zapisati tudi za pokrajine.
•••
Dr. Božo Grafenauer je nekdanji minister za lokalno samoupravo